Ottawa, le 22 avril 2003
Monsieur le Ministre,
Je voudrais apporter ma modeste contribution à la réflexion que vous avez vous-même engagée. Dans les documents qui nous ont été proposés, vous nous invitez à discuter le rôle particulier que le Canada peut et doit jouer pour promouvoir la sécurité internationale, et par la même occasion, sa propre sécurité. Vous avez, par ailleurs, souligné que la crise internationale qui entoure la question des armes de destruction massive de l’Irak montre bien à quel point il importe que le Conseil de Sécurité de l’ONU soit doté de moyens efficaces pour faire face à cette menace très réelle.
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Le Canada, l’ONU et l’Union européenne
Unité nationale et Sécurité
Résumé: Le Canada a tout intérêt à promouvoir activement la reforme du Conseil de Sécurité de l’ONU et l’admission de l’Union européenne comme membre à part entière. En ce faisant le Canada poursuivrait les premiers objectifs de sa politique étrangère , sécurité et unité nationale, en plus de ceux relatifs à son Commerce international. Tout en poursuivant ses grandes priorités dans le cadre de l’ONU, le Canada contribuerait à accroître la crédibilité et l’autorité de cette grande institution internationale au sein de laquelle il a déjà pris des initiatives historiques et où il jouit toujours d’un respect et d’une réputation qui dépassent son poids économique et démographique. C’est en faisant germer cette initiative au sein de l’Assemblée générale, après avoir conduit de bonnes opérations diplomatiques, que le Canada aura les meilleurs chances de voir ce projet réussir.
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Les canadiens seront d’accord sur le fait que le Canada doive accorder une très grande priorité au maintien de la capacité du Conseil de Sécurité de l’ONU de promouvoir la sécurité internationale et par la même occasion de contribuer à la sécurité du Canada. Mais le Conseil en a-t-il encore les moyens et représente-t-il encore l’autorité morale et politique qu’il imposait il y a 58 ans?
En travaillant à convaincre la Communauté internationale que le Conseil de Sécurité doit être réformé pour maintenir sa représentativité et son autorité, et qu’il doit compter parmi ses membres permanents l’Union européenne comme seul représentant de ses États membres, le Canada contribuerait directement à la réalisation des grands objectifs historiques de la politique étrangère canadienne, soit la sécurité internationale, sa propre sécurité et son unité nationale.
Quelle attention faut-il mettre à la poursuite de ces intérêts?
I- Les événements récents qui ont précédé et entouré le conflit en Irak nous imposent un examen rigoureux de la représentativité et des règles de fonctionnement du Conseil de Sécurité. On constate rapidement que le Conseil ne représente plus qu’une petite portion de la Communauté internationale. Aux yeux de plusieurs il est plutôt un “club” occidental. De nombreux observateurs ont vu distinctement les intérêts économiques, stratégiques et même électoraux particuliers des États membres derrières les prises de positions, les arguments et les discours étayés de grands principes généreux. Ainsi, on a pu constater la majorité des États membres du Conseil qui ont débattu le plus ardemment les projets de résolutions sur l’Irak avaient des intérêts particuliers dans ce pays et des intérêts économique en terme de contrats en négociation et de dette en instance de règlement. Il n’est peut-être pas possible d’éviter cela totalement dans l’avenir, mais il est essentiel de diversifier les perspectives et les intérêts par la composition d’un Conseil plus représentatif de la Communauté internationale, plus lourd en terme démographique et plus équitable au niveau de la géopolitique.
II- L’ONU étant pas définition tributaire des initiatives et de détermination de ses États membres, il est impérieux de s’assurer que les organes de l’ONU fonctionnent constamment de façon démocratique et ne soient pas influencés par le poids militaire, démographique ou économique, ni par l’ idéologie d’un ou de plusieurs de ses membres.
Comment cette réforme peut-elle contribuer à l’atteinte des objectifs
de notre politique étrangère?
I -Unité nationale: Un Conseil de Sécurité qui inclurait l’Union européenne donnerait l’assurance aux citoyens et aux différents regroupements culturels et ethniques canadiens que les points de vue de leur mère patrie européenne a été pris en compte. On éviterait ainsi que les canadiens qui ont des sympathies pour les thèses soutenues par un ou plusieurs pays européens se trouvent déchirés entre ces préférences et les positions canadiennes. La même chose pourrait être dite de l’appartenance au Conseil de Sécurité de pays d’où proviennent un bon nombre de canadiens comme l’Inde, l’Afrique du Sud, le Brésil etc.
Un Conseil de Sécurité qui jouirait de l’autorité du nombre autant que de la représentativité et du poids économique et militaire de ses membres éviterait de se retrouver en difficulté par le fait qu’un de ses membres prenne une initiative à laquelle la majorité s‘opposerait. Le Canada n’aurait pas à prendre parti pour l’un ou pour l’autre, que ce soit la Grande-Bretagne ou la France, et les canadiens ne seraient pas invités à s’associer au point de vue de l’un des protagonistes, comme ce fut le cas lors de l’intervention américano-britannique en Irak.
II -Sécurité: Cette réforme résulterait en une plus grande représentativité du Conseil de Sécurité et garantirait son efficacité et son autorité, le rendant ainsi plus pertinent comme recours devant des menaces réelles sur la sécurité de tous ou de quelques uns de ses membres. Voyant le Canada proposer cette réforme, les canadiens auraient la conviction que c’est là une façon très concrète et très utile pour leur pays de promouvoir la sécurité internationale à laquelle ils sont très attachée.
La Canada a donc un intérêt fondamental à s’assurer que l’Organe central de l’ONU, le Conseil de Sécurité remplisse parfaitement son mandat, fonctionne selon des règles strictes et soit toujours représentatif de la Communauté internationale.
Le Canada, ne compte pas beaucoup d’ennemis, n’a pas d’ambitions hégémoniques et il est le seul a faire partie à la fois du G-8, du Commonwealth, de la Francophonie, de l’OTAN, de l’Organisation des États américains et de la Conférence des pays du Pacifique. Il est à mon avis, le mieux placé des pays membres de l’ONU pour soulever de façon formelle la question de la représentativité du Conseil de Sécurité puisqu’il peut invoquer son intérêt national en même temps que son désir de promouvoir la sécurité internationale et une plus grande efficacité des institutions internationales.
Plusieurs observateurs sont depuis longtemps convaincus que le Conseil de sécurité de l’ONU, fondé en
1945, en même temps que l’ONU ellemême, n’a plus la représentativité qu’il avait à l’époque, et que
ceci le met souvent dans une position difficile.
Il est arrivé, et il arrive encore en effet, qu’un ou plusieurs des pays membres prennent la liberté de ne pas suivre l’avis de la majorité des membres de ce Conseil, car sa capacité de dissuasion n’est pas assez grande. Il arrive aussi que la situation conflictuelle qui lui est présentée puisse mettre en cause les intérêts d’un ou de plusieurs des cinq pays qui sont les seuls à détenir un siège permanent avec un droit de veto, et que l’exercice de ce droit de veto soit mal
interprété. La question irakienne n’est que le plus récent exemple d’une divergence d’appréciation ou
d’interprétation qui a mis le Conseil dans une situation de faiblesse et de paralysie. Il ne faut nommer que quelques uns des grands pays, puissants et populeux, qui n’en font pas parti pour saisir tout le poids moral, politique et économique que pourrait représenter un Conseil de sécurité représentatif de l’ensemble des forces politiques et démographiques du XXI ième siècle.
Quelle est la situation actuelle?
Nommons d’abord les cinq pays qui sont les seuls à détenir un siège permanent et un droit de veto au Conseil de
sécurité, et cela depuis sa fondation, le 26 juin 1945 à San Francisco, dans le contexte de l’aprèsguerre: la Grande-Bretagne, les États-Unis, la Chine qui a remplacé Taiwan, la France, et la Fédération de Russie qui a remplacé l’URSS.
Le Conseil compte également 10 pays membres, élus pour une période de deux ans, non renouvelable. Ils sont généralement représentatifs des cinq continents. Mais ces pays n’ont souvent pas le poids politique ou économique des autres, et n’ont surtout pas le droit de veto. À ce sujet, il est intéressant de noter que les États-Unis sont le seul des cinq membres permanents à ne pas avoir utilisé son droit de veto durant les 25 premières années du Conseil de Sécurité, contribuant ainsi à sa crédibilité et à son autorité. Pendant ce temps la France a fait usage de son droit de veto quatre fois, la Grande-Bretagne trois fois, la Chine une fois, et l’URSS plus d’une centaine de fois, réparties à peu près également entre son opposition à l’admission de nouveaux membres et des questions de paix et de sécurité.
À titre d’exemple, il paraîtrait évident à plusieurs qu’un Conseil de sécurité qui compterait comme pays
membres permanents, outre la Chine, les États Unis et la Russie, qui y sont déjà, l’Union européenne (au nom de tous ses pays membres) le Japon, l’Inde, le Nigéria, l’Egypte, l’Indonésie, l’Afrique du Sud, le Brésil, et peutêtre le Canada, aurait une autorité impressionnante pour imposer vigoureusement la position qu’il prendrait sur une
question controversée. Il aurait également une force de conviction très puissante pour empêcher qu’un de
ses membres n’entreprenne une initiative que les autres n’approuveraient pas. Il peut bien sûr y avoir
plusieurs autres variantes de cette rapide tentative de renouvellement. Certains pays pourraient réclamer
le droit à un siège à titre de représentants de regroupement régionaux, politiques ou économiques. Je
pense entre autres à l’Algérie qui, à la fameuse Conférence de Cancun (Mexique) en 1981 était
porteparole des pays nonalignés alors que le Canada représenté par le Premier ministre Trudeau était
son visàvis. Par ailleurs, le Pakistan, le Mexique et l’Éthiopie avec respectivement 141, 98 et 62
millions d’habitants demanderont sans doute d’être considérés.
L’âge vénérable du Conseil de sécurité, 58 ans, n’est certainement pas la seule raison qui justifie
que la Communauté internationale s’investisse dans une mise à jour historique et délicate de cet
important organe de l’Organisation des Nations Unies. Le fait qu’il ait survécu jusqu’à maintenant
pourrait même, pour certains, être une raison suffisante pour ne pas chercher à en modifier la
composition. Mais pour qu’il conserve son utilité, il faudrait certainement qu’il devienne avec autant de
précision possible beaucoup plus représentatif de la réalité démographique de notre époque.( Le Conseil
actuel représente moins de la moitié de la population du globe.) Cet objectif, tout légitime et logique qu’il
soit, ne contient pas encore la justification essentielle aux modifications proposées.
C’est sans doute la composition équilibrée en terme de puissance militaroéconomique et de
représentativité géopolitique, qui contribuerait le plus puissamment à donner au Conseil de sécurité une
autorité, une crédibilité et une force de persuasion dignes de son nom et de son mandat. Ceci lui
permettrait éventuellement de dissuader sinon de contraindre, beaucoup mieux qu’aujourd’hui, l’un ou
plusieurs pays parmi les 190 pays qui forment les Nations Unis, même un ou des pays membre permanents du
Conseil, de ne pas poursuivre une initiative quelconque, ou au contraire de convaincre un, plusieurs ou
tous les membres d’entreprendre une action désirable.
Par où faudrait-il commencer?
Le réalisme politique obligera donc de tenir compte du poids démographique, de la puissance
économique et militaire autant que de l’autonomie politique des États tout en respectant une répartition
géographique équitable entre les éventuels partenaires d’un nouveau Conseil de sécurité.
Il faudra ensuite se pencher sur le mode de prise de décision. La plupart des décisions de ce
nouveau Conseil devrait se prendre par consensus ou par vote à majorité simple, si la question est plutôt
d’ordre administratif, ou à majorité qualifiée si la question était particulièrement délicate et comportait
des aspects militaires. Cette majorité qualifiée pourrait être des trois quarts des votes plus un.. Ainsi, si
le Conseil devait compter 12 membres, il faudrait, s’il n’y avait pas de consensus, qu’une résolution, sur
un sujet normal, recueille 7 votes favorables. Si le sujet était délicat, la résolution devrait recueillir 10 votes
favorables (les trois quarts de 12 donnent 9, plus un, égalent 10). Donc pour s’opposer à son adoption, il
faudrait recueillir 3 votes. En définitive le droit de veto n’existerait que quand trois pays sur douze
s’entendraient pour l’exercer ensemble.
Le plus difficile sera sans doute de convaincre une majorité de pays membres de l’ONU d’adopter les
résolutions nécessaires pour mettre en marche le processus de renouvellement du Conseil de sécurité.
Une de ces résolutions devraient mettre sur pied un comité de travail de l’ONU qui aurait comme mandat
de mener des consultations très larges et de faire des recommandations sous forme de deux ou trois
alternatives portant sur la composition éventuelle d’un nouveau Conseil. Ces recommandations devraient
être soumises à l’Assemblée générale.
Il faudra s’assurer que l’Assemblée générale de l’ONU conserve, et en soit toujours bien informée, la procédure 377(V), dite “L’Union pour le maintien de la Paix”, qui date de 1950, et qui permet à un ou plusieurs pays membres d’introduire devant l’Assemblée générale une résolution sur une question qui, de tout évidence serait bloquée par le droit de veto de certains membres du Conseil de Sécurité, et consacrerait l’inertie de la communauté internationale. C’est cette procédure que l’URSS et les États Unis ont utilisée en novembre 1956 pour contraindre la France et la Grande-Bretagne de retirer leurs troupes de la région du Canal de Suez que le Président Nasser venait de nationaliser et que ces deux pays, membres du Conseil de sécurité, voulaient tenter de récupérer. C’est dans ce contexte que le Canada a proposé à l’Assemblée générale que soit mise sur pieds un force internationale d’urgence, ‘les premiers casques bleus”. C’est cette initiative qui a valu le prix Nobel de la paix à Leaster B. Pearson, notre ministre des Affaires étrangères, qui est devenu plus tard Premier ministre.
Comment mettre en pratique cette réforme?
I Il faudra d’abord vérifier si le constat sur le manque de représentativité du Conseil recueille un
consensus, ou tout au moins une large majorité des pays membres de l’ONU. Je crois que la réponse est assez évidente
à ce sujet. À différents moments, ces dernières années, il y a eu des tentatives de réexamen de la composition du Conseil de sécurité, mais la tâche a chaque fois été abandonnée pour une variété de raisons stratégiques et politiques. Il me semble qu'il faudrait bien relancer cet exercice un jour. Ainsi, ne seraitil pas pertinent de se demander si l'Union européenne, qui consent des efforts et des sacrifices importants pour se doter d'une politique étrangère commune qui ferait en sorte qu'elle parle partout «d'une seule voix», continue d'avoir deux sièges au sein de ce conseil, ceux
de la France et du RoyaumeUni, alors que les ÉtatsUnis, qui ont à peu près la même population
et le même poids économique que l'Union européenne, n'a qu'une seule voix au chapitre ? Sans parler de la Chine avec plus d’un milliard de citoyens.
La nécessité d’avoir l’Union européenne siégeant au nom de tous ses États membres devrait faire assez facilement consensus, pour peu que l’on s’arrête à examiner les grandes orientations que les pays membres ont données à cette Union politico-économique . On retrouve la logique de cette proposition dans une récente contribution formelle soumise par les grands partis politiques Allemands CDU/CSU de tendance chrétienne-démocrate, à la Convention qui prépare la nouvelle Constitution pour l’Europe, de même que dans les propos de Lionel Jospin, alors qu'il était premier ministre de la France. M. Jospin avait en effet proposé que l'Union européenne envisage une représentation unique dans des forums où une politique commune aux États membres de l'Union européenne doit être présentée et défendue. L'exemple utilisé était celui du Fonds monétaire international, où, écrivaitil, il n'y aurait pas nécessité que les 12 États membres qui ont adopté l'euro et qui suivent forcément la même politique monétaire détiennent 12 sièges pour exprimer la même politique. L'Union européenne, avec un représentant, pourrait y détenir un siège. Ceci pourrait un jour s'appliquer à d'autres forums, comme à l'ONU et bien sûr au Conseil de Sécurité. L’Union européenne représente déjà d’ailleurs seule tous ses pays membres dans l’Agence spatiale internationale, dans les négociations internationales de l’Organisation Mondiale du Commerce, dans sa participation au “quartet” sur le Moyen-Orient qui, avec les États-Unises, la Russie et l’ONU est à mettre en place une “feuille de route”pour le retour à la paix dans cette région . Bien sûr, ce n’est pas demain que les deux pays, la Grande- Bretagne et la France, qui détiennent chacun un siège permanent au Conseil de sécurité et qui sont également membres de l’Union européenne, décideront subitement d’abandonner leur fauteuil, mais puisque l’Union européenne se donne comme objectif de mettre en place une politique étrangère et de défense commune afin, disent les textes, de s’exprimer “d’une seule voix” sur la scène mondiale, il ne serait que logique qu’elle soit présente à l’ONU et au Conseil de sécurité au nom de tous ses membres. Il ne me semble pas nécessaire, ni même acceptable par les autres pays membres du Conseil de sécurité, ni même par les autres pays membres de l’Union européenne, que deux seul des pays membres de l’Union y soient également, pour exprimer la même politique, puisque cette politique sera “commune” à tous les 25 pays membres de l’Union européenne. Ce serait encore plus étonnant si ces deux pays, toujours membres de l’Union européenne, approuvant toujours la politique commune, se retrouvaient à exposer des points de vues différents a en plein Conseil de sécurité de l’ONU.
J’ajouterai même que l’Union européenne n’aura pas réussi son intégration et sa mission de représentation extérieure tant qu’elle ne réussira pas à exprimer d’une seule voix la politique et les positions sur lesquelles les pays membres se seront entendus. Sans cette condition, elle ne réussira pas non plus à faire contre-poids aux États-Unis, à la Chine, à la Russie ou au Japon. C’est bien sûr au moment ou l’Union européenne sera prête à représenter tous ses pays membres au Conseil de sécurité que mon projet de réforme pourra se concrétiser, mais le proposer déjà peut éventuellement hâter ce processus, ou peut-être faire jaillir des arrangements transitoires.
“Le Canada trouverait plein d’avantages à voir apparaître
sur la scène internationale, surtout à l’ONU, une Union
européenne multiculturelle, politiquement unifiée et forte
économiquement.”
II -Il est toutefois certain que le Canada aurait tout intérêt à voir apparaître sur la scène internationale une Union européenne, multi-lingue et multi-culturelle, qui, un peu à l’image du Canada gérerait, à l’interne, les différences d’opinion et d’analyse de certains de ces pays membres, plutôt que de les laisser s’affronter comme ce fut le cas entre la Grande-Bretagne et la France, lors des débats au Conseil de Sécurité sur la question irakienne. L’unicité éventuelle de la politique étrangère européenne ne ferait que renforcer un des éléments centraux du fédéralisme canadien qui tient pour essentielle, l’unicité de sa politique étrangère. La qualité de l’unité canadienne ne peut qu’y gagner à voir une telle puissance politique et économique démontrer au monde entier que la diversité culturelle qu’elle favorise à l’intérieur peut offrir à l’extérieur une image forte et cohérente, surtout dans les forums de l’ONU, où les canadiens sont toujours très heureux de voir le Canada jouer un rôle positif et continuer de jouir de la bonne réputation que lui ont valu ses initiatives historiques comme la mise sur pieds des “casques bleus” en 1958.
III Il faudra mettre sur pieds un groupe de travail qui examinera une ou deux hypothèses pour établir une
nouvelle répartition des pays membres permanents. Une de ces hypothèses se diviserait en trois étapes.
D’abord tenter d’établir un consensus sur un nombre optimum de pays membres permanents. Pour
l’instant on pourrait travailler avec l’hypothèse d’un Conseil de 12 membres permanents, sans que chacun dispose d’un droit de veto qui lui soit propre. On fera d’abord désigner ou élire un pays membres du
Conseil pour chacune des cinq grandes régions du globe. Les sept autres membres pourraient être
choisis, de façon plutôt mathématique, selon un ordre de grandeur démographique. Si ce processus
devait produire un certain déséquilibre, on pourrait faire apparaître de nouveau des critères de répartition
géographique. Il faudra également reconnaître que l’Union européenne, même si sa politique extérieure
commune n’est pas encore universellement reconnue, n’occupera qu’un siège au Conseil, à l’exclusion
de tout autre état membre.
IV Il faudra ensuite que le Comité invite l’Assemblée générale de l’ONU à se réunir en Assemblée
spéciale pour examiner la proposition mise de l’avant, avec un variante, si nécesssaire. C’est l’Assemblée générale qui aurait le dernier mot en décidant par consensus, si possible, sinon par un vote majoritaire de la composition du nouveau
Conseil de sécurité. Par la suite, à cette occasion, ou à une occasion spéciale, les pays désignés du
nouveau Conseil de sécurité devraient être appelés à accepter formellement cette tâche et à s’engager solennellement
à respecter un certain nombre de critères qui auraient déjà été rédigés et amplement propagés.
En guise de conclusion.
Il est important de souligner à nouveau que les initiatives que le Canada pourrait prendre en vue de réformer le Conseil de Sécurité se situeraient en plein coeur des objectifs principaux que doit poursuivre une politique étrangère canadienne, à savoir ne pas créer de division entre les Canadiens, augmenter le degré de sécurité et obtenir l’assentiment d’une majorité de pays étrangers pour améliorer le fonctionnement du système international..
Il reste donc que la révision du caractère représentatif du Conseil de Sécurité et de son fonctionnement est une tâche aussi urgente qu’essentielle. Il n’est pas trop tôt pour commencer. Le Canada devrait prendre l’initiative d’inviter l’Union européenne , les États-Unis et les autres grands États à s’engager dès maintenant à en discuter toutes les modalités, dans le cadre d’un Comité de travail qui pourrait être mis en place très bientôt par une résolution de Assemblée générale de l’ONU. La diplomatie canadienne pourrait déjà commencer à sensibiliser nos partenaires internationaux afin d’obtenir, le temps venu, les appuis nécessaires au lancement réussi de cette initiative
Georges Paquet
Ottawa |
